美國(guó)對(duì)南海有關(guān)爭(zhēng)議的政策:1995-2017

PARADISEBIRD

來源：澎湃新聞；作者：傅泰林

       編者按：

        過去二十多年，美國(guó)對(duì)南海問題的介入不斷加深，以致中美關(guān)系一度趨向緊張。作為非聲索國(guó)，美國(guó)一向言稱“中立”，但隨著介入程度不斷提升，其針對(duì)中國(guó)的宣示也趨向公開。本文梳理了1995-2017年間美國(guó)對(duì)南海有關(guān)爭(zhēng)議的政策演變及其背景、動(dòng)機(jī)。

       作者傅泰林（M.Taylor Fravel)系美國(guó)麻省理工學(xué)院政治學(xué)副教授，主要研究中國(guó)的周邊安全政策。本文原刊于《當(dāng)代美國(guó)評(píng)論》2017年第1期，僅代表作者觀點(diǎn)。“澎湃”經(jīng)授權(quán)刊用，有刪節(jié)。

       過去幾年，東亞地區(qū)國(guó)際關(guān)系的一個(gè)關(guān)鍵特點(diǎn)是南海的領(lǐng)土主權(quán)爭(zhēng)議和海事管轄訴訟日益緊張。盡管美國(guó)對(duì)任何存在爭(zhēng)議的海洋地貌沒有主權(quán)聲索，但是對(duì)于這些爭(zhēng)議的關(guān)注和參與，以及管理爭(zhēng)議的程度不斷提升。

       美國(guó)對(duì)南海有關(guān)爭(zhēng)議的政策有四個(gè)特點(diǎn)。第一，美國(guó)已經(jīng)調(diào)整宣示的政策內(nèi)容，以應(yīng)對(duì)南海有關(guān)爭(zhēng)議緊張程度的變化。換言之，在聲索國(guó)緊張關(guān)系不斷升級(jí)后，美國(guó)提高了介入爭(zhēng)議的程度。在爭(zhēng)議相對(duì)穩(wěn)定的時(shí)期，美國(guó)沒有調(diào)整南海政策和提升介入程度。

       第二，美國(guó)南海政策的前提是在相互沖突的主權(quán)聲索問題上保持中立。這意味著美國(guó)不選邊站隊(duì)，不支持任何國(guó)家對(duì)南海主權(quán)的聲索。選邊站隊(duì)對(duì)美國(guó)來說成本很高，美國(guó)不想提升對(duì)中國(guó)主權(quán)爭(zhēng)議的直接介入程度，也不想使南海問題成為中美關(guān)系的中心議題。然而，保持中立的原則和更多地參與管控爭(zhēng)議之間存在矛盾。

       第三，隨著對(duì)沖突管理介入程度的不斷提升，美國(guó)更多地強(qiáng)調(diào)主權(quán)聲索應(yīng)遵循的過程和原則，而不是謀求潛在爭(zhēng)議的最終結(jié)果和解決，尤其強(qiáng)調(diào)東盟和中國(guó)應(yīng)該達(dá)成具有約束性的行為準(zhǔn)則以管理沖突。

       第四，美國(guó)的南海政策試圖突顯強(qiáng)制政策帶來的成本和主權(quán)聲索與國(guó)際法的不一致，以此塑造有關(guān)國(guó)家在南海地區(qū)的行為。然而，在中立原則的基礎(chǔ)上，美國(guó)尋求更多地參與爭(zhēng)議解決，而不是維護(hù)任何聲索方的主張。

美國(guó)在南海的利益

       美國(guó)在南海有兩大重要利益：進(jìn)入權(quán)和穩(wěn)定性。首先，確保不受阻礙地進(jìn)入南海地區(qū)的海域是美國(guó)最大的利益。從華盛頓的角度出發(fā)，在任何沿岸國(guó)擁有主權(quán)的12海里之外的海域，所有國(guó)家都享有公海自由，包括航行自由。商業(yè)和軍事船只都享有《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第56和87條中包含的公海自由權(quán)利。為此，自2007年以來，美國(guó)每年在馬來西亞、越南和中國(guó)周邊海域執(zhí)行多種航行自由的“行動(dòng)宣示”。盡管細(xì)節(jié)不對(duì)外公布，但是這些行動(dòng)發(fā)生在南海和其他區(qū)域。

       不受阻礙地進(jìn)入南海十分重要，有三個(gè)原因。第一，這是對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的保障，其基礎(chǔ)是廣泛的地區(qū)和國(guó)際貿(mào)易。每年有價(jià)值超過5萬億美元的貨物經(jīng)過這一區(qū)域，其中與美國(guó)的貿(mào)易超過1萬億美元。第二，不僅在東亞，還有世界任何地方，不受阻礙地進(jìn)出都是美國(guó)投射軍事力量的保障，因?yàn)楹芏嗝绹?guó)軍艦會(huì)從本土西海岸和日本通過南海進(jìn)入印度洋和波斯灣。第三，在南海堅(jiān)持航行自由原則是在全球堅(jiān)持這一原則的一部分。

其次，美國(guó)在維護(hù)東亞地區(qū)的和平與穩(wěn)定方面有巨大利益。正如開放和不受阻礙的進(jìn)入權(quán)一樣，地區(qū)穩(wěn)定同樣支撐東亞和美國(guó)的繁榮，沖突或激烈的安全競(jìng)爭(zhēng)會(huì)影響用于發(fā)展的稀缺資源，對(duì)海上通道安全的威脅會(huì)減少貿(mào)易和跨境投資，無論是在本地區(qū)還是泛太平洋地區(qū)都是如此。

        南海地區(qū)的穩(wěn)定面臨幾大威脅。首先，對(duì)于各種海洋地貌，如島嶼和珊瑚礁，以及專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)權(quán)利的主權(quán)爭(zhēng)議，不同聲索國(guó)之間可能發(fā)生武裝沖突。中國(guó)和越南發(fā)生過兩次沖突，第一次是在1974年圍繞南沙群島的永樂群島（只有中越爭(zhēng)奪），第二次是1988年對(duì)赤瓜礁的爭(zhēng)奪。作為零和沖突，領(lǐng)土爭(zhēng)議容易變?yōu)閻盒缘陌踩�困境，并很快失控。其次，�?duì)穩(wěn)定的第二個(gè)威脅是在不引發(fā)武裝沖突的情況下，愈加頻繁地使用強(qiáng)制手段以擴(kuò)展國(guó)家的主權(quán)主張。第三個(gè)威脅是這一地區(qū)正在發(fā)展中的海軍現(xiàn)代化。不僅中國(guó)的南海艦隊(duì)在進(jìn)行資產(chǎn)重組和現(xiàn)代化建設(shè)，越南也重金投入用于加強(qiáng)南海的海上和空中力量，如從俄羅斯購(gòu)買基洛級(jí)潛艇，增強(qiáng)越南自身的區(qū)域拒止能力。領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)利爭(zhēng)議中不穩(wěn)定性的螺旋式上升會(huì)演變?yōu)檐娛履芰Ω?jìng)賽，強(qiáng)化安全競(jìng)爭(zhēng)，增加發(fā)生沖突的概率。

       除自由進(jìn)入和保持穩(wěn)定，美國(guó)還有其他與南海有關(guān)爭(zhēng)議相關(guān)的利益。這些利益包括維持對(duì)地區(qū)盟國(guó)的承諾，同時(shí)不被盟國(guó)卷入具體爭(zhēng)議中。另外的利益是維持與中國(guó)的穩(wěn)定和合作性關(guān)系，東亞的海洋爭(zhēng)議僅是中美關(guān)系的一部分，而非全部。最后是維持美國(guó)在地貌爭(zhēng)議所涉主權(quán)問題上的中立立場(chǎng)。

       美國(guó)對(duì)南海有關(guān)爭(zhēng)議的政策

       自冷戰(zhàn)結(jié)束以來，尤其是1995年以后，美國(guó)對(duì)南海有關(guān)爭(zhēng)議的政策很大程度上是反應(yīng)性的。為了應(yīng)對(duì)危及美國(guó)利益的南海事件，美國(guó)已經(jīng)調(diào)整了政策內(nèi)容。從以下幾個(gè)明顯的節(jié)點(diǎn)，可以有效區(qū)分美國(guó)不斷演變的南海政策。

      （一）1995年：中國(guó)控制美濟(jì)礁

       1994年后期中國(guó)控制美濟(jì)礁之后，美國(guó)第一次對(duì)南海有關(guān)爭(zhēng)議公開表明態(tài)度。為了回應(yīng)對(duì)地區(qū)不穩(wěn)定性不斷上升的關(guān)切，美國(guó)在1995年5月通過國(guó)務(wù)院發(fā)言人發(fā)布了一份政策聲明。這份聲明中的美國(guó)政策包含5個(gè)方面。（1）和平解決爭(zhēng)議，“美國(guó)強(qiáng)烈反對(duì)使用或威脅使用武力解決競(jìng)爭(zhēng)性主張”。（2）和平與穩(wěn)定，“美國(guó)有持久的利益維護(hù)南海的和平與穩(wěn)定”。（3）航行自由。（4）主權(quán)問題上保持中立，“針對(duì)南海各種島嶼、暗礁、環(huán)礁和沙洲的主權(quán)聲索的合法性，美國(guó)不持立場(chǎng)” 。（5）尊重海上規(guī)范，尤其是《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》。

       在中國(guó)控制美濟(jì)礁之后，南海有關(guān)爭(zhēng)議的緊張程度雖然沒有完全消失，但是有所緩解。20世紀(jì)90年代后期，中國(guó)與東盟開始進(jìn)行關(guān)于南海有關(guān)爭(zhēng)議行為準(zhǔn)則的談判。2002年，雙方達(dá)成一項(xiàng)關(guān)于行為準(zhǔn)則的宣言，其中包括將達(dá)成約束性行為準(zhǔn)則的承諾。

      （二）2010年：應(yīng)對(duì)聲索方不斷增長(zhǎng)的緊張局面

       2010年，美國(guó)決定擴(kuò)展并明確對(duì)南海的政策，以回應(yīng)2007年之后聲索國(guó)之間的緊張局面。 美國(guó)開始更多地關(guān)注南海，主要原因有兩個(gè)。首先，2008年中國(guó)對(duì)在南海海域進(jìn)行開發(fā)的美國(guó)石油公司發(fā)出警告，這標(biāo)志著中國(guó)開始挑戰(zhàn)美國(guó)的商業(yè)利益。其次，中國(guó)對(duì)美國(guó)海軍“無瑕”號(hào)和其他勘探船只采取的行動(dòng)，再次引發(fā)關(guān)于中國(guó)如何對(duì)待公海航行自由的討論。

       美國(guó)闡明新南海政策所選擇的場(chǎng)合是2010年7月召開的東盟地區(qū)論壇年會(huì)。國(guó)務(wù)卿希拉里•克林頓對(duì)美國(guó)立場(chǎng)做了公開聲明，聲明確認(rèn)了1995年政策的核心要素，并新增了四項(xiàng)內(nèi)容，包括：（1）不用強(qiáng)制手段解決爭(zhēng)議。（2）對(duì)“所有聲索方合作性的外交過程”表示支持，包括有意愿“協(xié)助各種與2002年《南海各方行為宣言》相符的倡議和信任建立措施”。（3）支持制定完整的行為準(zhǔn)則。（4）表明“對(duì)南海海洋空間的合法主張只能基于對(duì)陸地地貌的合法主張”。

       總的來說，美國(guó)新的南海政策聲明強(qiáng)調(diào)了應(yīng)用于解決南海有關(guān)爭(zhēng)議的、被廣泛接受的國(guó)際原則。雖然中國(guó)沒有被點(diǎn)名，但希拉里聲明中的有關(guān)內(nèi)容更多是針對(duì)中國(guó)而不是其他聲索國(guó)。首先，關(guān)于“合理主張”的語言，說明美國(guó)反對(duì)中國(guó)基于九段線提出的任何海洋權(quán)利主張（除越南可能提出的歷史性主張之外），認(rèn)為這類主張與《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》不符，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的基礎(chǔ)性原則是陸地決定海洋。其次，美國(guó)對(duì)于多邊談話的“合作性過程”的強(qiáng)調(diào)與中國(guó)的南海政策相對(duì)立，中國(guó)主張通過雙邊形式與每個(gè)聲索國(guó)進(jìn)行談判。盡管美國(guó)對(duì)潛在的主權(quán)歸屬不持立場(chǎng)，但卻對(duì)這一地區(qū)國(guó)家提出的海洋管轄權(quán)利主張的合法性以及管理或解決爭(zhēng)議的過程有明確立場(chǎng)。

       在這一時(shí)期，最引人注目的一個(gè)趨勢(shì)是美國(guó)可能直接卷入到南海有關(guān)爭(zhēng)議中。美國(guó)在東盟地區(qū)論壇會(huì)議上與其他國(guó)家（包括聲索國(guó)和非聲索國(guó)）相互協(xié)調(diào)，表達(dá)對(duì)中國(guó)導(dǎo)致南海緊張局勢(shì)的關(guān)切�？偣�12個(gè)國(guó)家對(duì)海上安全或南海局勢(shì)表示關(guān)切，這導(dǎo)致中國(guó)時(shí)任外交部長(zhǎng)楊潔篪發(fā)表了嚴(yán)厲的講話。另外，《紐約時(shí)報(bào)》似乎將希拉里的聲明錯(cuò)誤地描述為美國(guó)將在爭(zhēng)議中發(fā)揮直接作用，認(rèn)為希拉里聲明美國(guó)“將愿意協(xié)助在這個(gè)問題上的多邊談話”。然而，希拉里實(shí)際說的是美國(guó)支持2002年的《南海各方行為宣言》，鼓勵(lì)“各方就完整的行為準(zhǔn)則達(dá)成一致”“準(zhǔn)備協(xié)助與宣言一致的各種倡議和信任建立措施”。

       根據(jù)2010年的新政策聲明，美國(guó)表明在有關(guān)領(lǐng)土和海洋管轄權(quán)爭(zhēng)議問題上保持中立，同時(shí)以某種方式更多介入到爭(zhēng)議中。當(dāng)然，美國(guó)不是更多介入到爭(zhēng)議中的唯一大國(guó)。在這一時(shí)期，日本和印度等國(guó)也對(duì)這一地區(qū)的局勢(shì)表示關(guān)切。

       （三）2012年：黃巖島與三沙市

       2012年，美國(guó)的南海政策發(fā)生了細(xì)微變化。大致原因在于中國(guó)和菲律賓在黃巖島發(fā)生的對(duì)峙，這導(dǎo)致東盟在其45年的歷史中第一次沒有發(fā)布聯(lián)合聲明。2012年4月初，在菲律賓海軍試圖拘捕在黃巖島潟湖中進(jìn)行漁業(yè)作業(yè)的中國(guó)漁民之后，控制黃巖島的對(duì)峙拉開帷幕。2012年5月末，美國(guó)協(xié)助雙方達(dá)成一項(xiàng)雙方撤軍的協(xié)議，但是中國(guó)在菲律賓軍艦剛離開后返回了黃巖島。2012年7月的部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議之后，菲律賓試圖在東盟聯(lián)合聲明中提及黃巖島問題，作為東盟輪值主席國(guó)的柬埔寨決定不發(fā)布聯(lián)合聲明。

       2012年春夏，南海局勢(shì)的緊張程度還因其他原因上升。2012年6月，中國(guó)宣布將提升南海島礁的行政地位，以西沙的永興島為基地，建立地級(jí)城市三沙市。作為行政變化的一部分，中國(guó)人民解放軍在島上設(shè)立了一支衛(wèi)戍部隊(duì)。2012年6月，越南發(fā)布了國(guó)家海洋法，內(nèi)含對(duì)西沙和南沙群島的主權(quán)主張，同時(shí)還使用先進(jìn)的蘇-27戰(zhàn)斗機(jī)在南沙群島第一次進(jìn)行空中巡邏。

       為了回應(yīng)這些事件，美國(guó)明確表明了南海政策。2012年8月初，美國(guó)發(fā)布另一份關(guān)于南海的政策聲明，這份聲明由國(guó)務(wù)院發(fā)言人發(fā)布。聲明重申和平與穩(wěn)定是美國(guó)的利益，并表示關(guān)注到南海局勢(shì)緊張程度的提升。不同于過去的是，這份聲明明確指責(zé)中國(guó)，包括中國(guó)在黃巖島的行為和建立三沙市。結(jié)果是，美國(guó)看起來轉(zhuǎn)向了更加積極地介入爭(zhēng)議，并潛在地對(duì)爭(zhēng)議持有立場(chǎng)。

       （四）2014年：中國(guó)在南海地區(qū)的“不斷努力”

       2014年2月初，美國(guó)發(fā)布了對(duì)南海的最為具體的政策聲明。場(chǎng)合是國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)東亞與太平洋事務(wù)的時(shí)任助理國(guó)務(wù)卿丹尼爾•拉塞爾（Daniel R. Russel）在國(guó)會(huì)作證的聽證會(huì)，這是關(guān)于美國(guó)亞太再平衡政策系列聽證會(huì)中的一場(chǎng)。

       在美國(guó)看來，南海局勢(shì)緊張的來源包括中國(guó)對(duì)菲律賓控制的仁愛礁施加壓力，2013年夏季中國(guó)執(zhí)法船只將仁愛礁包圍起來。還有更為緊迫的擔(dān)憂是，在2013年11月建立東海防空識(shí)別區(qū)之后，中國(guó)有可能在南海建立防空識(shí)別區(qū)。之后，海南省出臺(tái)了新的捕魚管理措施，并在2013年12月開始適用于南海，以及廣為流傳的2014年1月在南海曾母其暗沙的中國(guó)海軍軍艦上的宣誓儀式，這些都加強(qiáng)了美國(guó)對(duì)中國(guó)在南海行為和主張的關(guān)切。結(jié)果是，助理國(guó)務(wù)卿拉塞爾的證詞表明美國(guó)的一個(gè)判斷，即過去幾年中,中國(guó)的行為說明正在對(duì)包含在九段線內(nèi)的區(qū)域逐步加強(qiáng)控制。

       對(duì)于美國(guó)的南海政策，拉塞爾的證詞有三個(gè)方面值得關(guān)注。第一，像2012年8月的聲明一樣，美國(guó)指責(zé)中國(guó)采取的行動(dòng)增加了南海地區(qū)的緊張態(tài)勢(shì)。中國(guó)是唯一被特別提到的增加地區(qū)不穩(wěn)定性的聲索國(guó)。第二，拉塞爾在證詞中更詳細(xì)地討論美國(guó)的立場(chǎng)，即依照習(xí)慣國(guó)際法，“所有的海上權(quán)利主張都應(yīng)源自陸地，其他的主張要符合國(guó)際海洋法”。更重要的是，拉塞爾具體說明了希拉里2010年聲明中明確暗示的內(nèi)容，即中國(guó)的九段線不符合國(guó)際法，不能作為南海權(quán)利主張的合法基礎(chǔ)。按照拉塞爾的說法，“中國(guó)依據(jù)九段線主張的任何不以陸地為基礎(chǔ)的海上權(quán)利都與國(guó)際法不符”。第三，拉塞爾確認(rèn)美國(guó)支持菲律賓的決定，即尋求在國(guó)際海洋法庭對(duì)中國(guó)提起仲裁，并將之描述為和平的、非強(qiáng)制解決爭(zhēng)議的典范。

       （五）2014—2017年：中國(guó)填海行為與美國(guó)政策變化

       2014年至今，美國(guó)的南海政策不斷發(fā)生變化，包括為應(yīng)對(duì)中國(guó)于2014年開始的填海造島而做出的政策宣示，以及在南海重啟所謂的“航行自由行動(dòng)”。此外，美國(guó)的政策還涉及菲律賓對(duì)中國(guó)提起的國(guó)際仲裁。

       2014年7月，在中國(guó)于早些時(shí)候開始修建人工島之后，美國(guó)的南海政策關(guān)注轉(zhuǎn)向中國(guó)的填海工程。美國(guó)國(guó)務(wù)院時(shí)任副助理國(guó)務(wù)卿邁克爾•富克斯（Michael Fuchs）聲稱美國(guó)已經(jīng)“敦請(qǐng)聲索國(guó)澄清并同意凍結(jié)任何導(dǎo)致爭(zhēng)議升級(jí)和不穩(wěn)定的行為和活動(dòng)”，他還強(qiáng)調(diào)了“根本性改變當(dāng)前現(xiàn)狀的性質(zhì)、規(guī)模和能力的變動(dòng)”。

       2015年，美國(guó)繼續(xù)關(guān)注填海行為。在美國(guó)參議院外交委員會(huì)于5月13日舉行的聽證會(huì)上，拉塞爾強(qiáng)烈批評(píng)中國(guó)的填海行為，聲稱“不管在南海的礁石上堆了多少沙子，也不能制造出主權(quán)”。時(shí)任國(guó)防部長(zhǎng)阿什頓•卡特（Ashton Carter）在同月發(fā)出更加強(qiáng)硬的言論。他在與日本和澳大利亞防長(zhǎng)的一份聯(lián)合聲明中“對(duì)中國(guó)在南海的填海行為表示嚴(yán)重關(guān)切”，并且，“敦促所有南海聲索國(guó)自我克制，停止填�；顒�(dòng)，采取措施緩解緊張，避免出現(xiàn)升級(jí)爭(zhēng)議的挑釁性行為”。

       在香格里拉對(duì)話會(huì)上，卡特詳細(xì)陳述了美國(guó)對(duì)填海行為的立場(chǎng)。他聲稱，“美國(guó)嚴(yán)重關(guān)切南海填海的速度和范圍”。為此，他呼吁“所有聲索國(guó)立即并永久停止填�！�，他補(bǔ)充說，“我們還反對(duì)任何有爭(zhēng)議海洋地貌的軍事化”。在仲裁問題上，卡特強(qiáng)調(diào)，“美國(guó)將支持聲索國(guó)尋求國(guó)際法律仲裁的權(quán)利以及其他和平解決爭(zhēng)議的手段，同時(shí)我們反對(duì)任何強(qiáng)制性措施�！弊詈螅�卡特強(qiáng)調(diào)了美國(guó)之前在自由航行問題上的立場(chǎng)。他強(qiáng)調(diào)航行自由能確保南海地區(qū)的安全與繁榮，并聲稱，“美國(guó)將在國(guó)際法允許的任何地方飛越、航行和展開活動(dòng)，就像美國(guó)軍隊(duì)在全世界任何地方所做的一樣”“美國(guó)不會(huì)被阻止行使這些權(quán)利——所有國(guó)家擁有的權(quán)利”。

       除這些宣示性政策之外，2015年另一個(gè)主要事件是美國(guó)在南海重啟所謂的“航行自由行動(dòng)”。盡管這類行動(dòng)在之前進(jìn)行過，但從未被公開討論。2015年10月26日，美國(guó)軍艦“拉森”號(hào)行使所謂“無害通過”權(quán)利，穿過渚碧礁12海里內(nèi)水域，挑戰(zhàn)中國(guó)關(guān)于外國(guó)軍艦通過領(lǐng)海需要中國(guó)批準(zhǔn)的立場(chǎng)。后來的“航行自由行動(dòng)”分別進(jìn)行于2016年1月（中建島附近）、2016年5月（永暑礁附近）、2016年10月（西沙群島附近）、2017年5月（美濟(jì)礁附近）、2017年7月（中建島附近）和2017年8月（美濟(jì)礁附近）。

       2016年7月12日，南海仲裁案仲裁庭發(fā)布由菲律賓提起的南海仲裁的判決�？傮w上，美國(guó)采取了相對(duì)低調(diào)的態(tài)度。在一份聲明中，美國(guó)國(guó)務(wù)院將這一案例描述為“對(duì)和平解決南海有關(guān)爭(zhēng)議的共同目標(biāo)的重要貢獻(xiàn)”。聲明中提到，在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》框架內(nèi)，“仲裁庭的決定是最終裁決，并且對(duì)中國(guó)和菲律賓都具有法律約束力。美國(guó)希望并期待雙方都能遵守法律義務(wù)”。

       唐納德•特朗普當(dāng)選美國(guó)總統(tǒng)后，美國(guó)的南海政策保持了連續(xù)性。迄今為止，唯一的政策聲明由國(guó)防部長(zhǎng)馬蒂斯在2017年5月的香格里拉對(duì)話會(huì)上發(fā)表。馬蒂斯強(qiáng)調(diào)了仲裁具有約束力，填海和人工島的軍事化導(dǎo)致不安定。他還重申卡特對(duì)航行自由的表述，稱“我們將在國(guó)際法允許的任何地方飛越、航行和展開活動(dòng)，并通過在南海以及其他地方的行動(dòng)性存在表明決心”。馬蒂斯強(qiáng)調(diào)，“我們?cè)谶@一地區(qū)的行動(dòng)表達(dá)了我們將保護(hù)自身利益和包含在國(guó)際法中的自由”。

       特朗普政府的南海政策的另一個(gè)變化是決定增加南�！昂叫凶杂尚袆�(dòng)”的頻率。從特朗普就職以來，美國(guó)已經(jīng)在南海進(jìn)行了3次所謂的“航行自由行動(dòng)”，分別在2017年的5月、7月和8月舉行。相比之下，奧巴馬政府在2015年10月到2017年1月的15個(gè)月內(nèi)也僅僅進(jìn)行了3次這類行動(dòng)。

       美國(guó)與南海沿岸國(guó)家的關(guān)系

       隨著對(duì)南海的宣示政策的不斷發(fā)展，美國(guó)還加強(qiáng)了與幾個(gè)南海沿岸國(guó)家的外交、經(jīng)濟(jì)和軍事關(guān)系，尤其是與越南和菲律賓的關(guān)系。盡管一些活動(dòng)開始于2010年之前，但是之后與越南和菲律賓的合作速度開始加快，合作包括防務(wù)和安全對(duì)話，以及港口訪問和演習(xí)。

       （一）與越南的關(guān)系

       美越關(guān)系的加深開始于最近一輪南海局勢(shì)緊張之前�？傮w上，這反映了1995年兩國(guó)關(guān)系正�；�之后兩國(guó)關(guān)系的發(fā)展。然而，合作的速度伴隨著南海的緊張局勢(shì)不斷加強(qiáng)，尤其是在政治和軍事領(lǐng)域。

       從2008年開始，兩國(guó)每年都舉辦助理國(guó)務(wù)卿（助理外交部長(zhǎng)）級(jí)別的政治、安全和防務(wù)對(duì)話。在對(duì)話過程中，美國(guó)在2010年開始討論美越兩國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。2013年7月，在越南國(guó)家主席張晉創(chuàng)訪美期間，兩國(guó)宣布建立“全面伙伴關(guān)系”，以此作為發(fā)展雙邊關(guān)系的框架。合作領(lǐng)域包括政治和外交關(guān)系、經(jīng)貿(mào)往來、科學(xué)技術(shù)、教育和培訓(xùn)、環(huán)境和健康、戰(zhàn)爭(zhēng)遺產(chǎn)、保護(hù)和促進(jìn)人權(quán)、文化、體育和旅游。

       2015年7月，越南共產(chǎn)黨中央總書記阮富仲訪問美國(guó)，他是歷史上首位訪美的越共中央總書記。奧巴馬表示，美越兩國(guó)已建立基于相互尊重和互惠的建設(shè)性合作關(guān)系，深化了在教育、科技、安全、氣候變化等領(lǐng)域的合作，兩國(guó)應(yīng)圍繞“全面伙伴關(guān)系”深入進(jìn)行討論。2016年5月，奧巴馬在訪問越南期間宣布，結(jié)束對(duì)越南的武器禁運(yùn)政策。奧巴馬將武器禁運(yùn)政策描述為“冷戰(zhàn)遺留的痕跡”，聲稱隨著兩國(guó)關(guān)系正�；�進(jìn)程的繼續(xù)推進(jìn)，已經(jīng)不再需要“基于兩國(guó)意識(shí)形態(tài)分歧的”武器禁運(yùn)。

       2017年5月，越南總理阮春福應(yīng)特朗普總統(tǒng)邀請(qǐng)?jiān)L問美國(guó)，雙方發(fā)布《美越推進(jìn)全面伙伴關(guān)系》的聯(lián)合聲明，聲明中有關(guān)南海問題，兩國(guó)一致認(rèn)為，東海（即中國(guó)南海）是具有重要戰(zhàn)略意義的航線，雙方共同強(qiáng)調(diào)確保航行與飛越自由的重要性。雙方一致反對(duì)使用武力或以武力威脅解決爭(zhēng)議，主張?jiān)谧袷貒?guó)際法，尊重外交和法律程序的基礎(chǔ)上和平解決爭(zhēng)議。雙方在聯(lián)合聲明中提到，兩國(guó)確認(rèn)在貿(mào)易問題上促進(jìn)雙邊貿(mào)易，為雙方企業(yè)創(chuàng)造有利經(jīng)商條件的重要性，尤其是通過有效運(yùn)用雙方《貿(mào)易與投資架構(gòu)協(xié)定》（TIFA），以建設(shè)性態(tài)度解決美越關(guān)系的議題。

       2010年，美越雙方軍事關(guān)系開始加深。美國(guó)和越南開始舉辦年度防務(wù)政策對(duì)話反映出兩國(guó)軍事關(guān)系的加深。在進(jìn)行防務(wù)對(duì)話的同時(shí)，兩國(guó)還啟動(dòng)了一系列被五角大樓稱為的“海軍交流活動(dòng)”或者說是一系列低級(jí)別的交流和演習(xí)。

       2010年8月的標(biāo)志性事件值得關(guān)注，越南一些政治和軍事領(lǐng)導(dǎo)人登上美軍航母“喬治•華盛頓”號(hào)，觀摩南海的行動(dòng)。類似的兩國(guó)海軍的交流活動(dòng)分別在2011年7月、2012年4月和2013年4月進(jìn)行。

       到2010年，美國(guó)海軍還開始使用金蘭灣國(guó)際港維修和保養(yǎng)美國(guó)海軍的輔助性補(bǔ)給艦船。從那時(shí)起，至少有7艘美軍艦船在越南進(jìn)行了維護(hù)。          2011年9月，美國(guó)和越南簽署發(fā)展雙邊防務(wù)合作的諒解備忘錄，以指導(dǎo)正在進(jìn)行的活動(dòng)與交流。2017年5月阮春福訪美之前，美國(guó)向越南交付6艘巡邏艇及1艘巡邏艦。美國(guó)強(qiáng)調(diào)，此舉旨在協(xié)助越南強(qiáng)化海上人道救援及防衛(wèi)的能力。雙方在隨后的聯(lián)合聲明中一致同意加強(qiáng)雙邊防務(wù)關(guān)系，并就美國(guó)政府決定向越南移交漢密爾頓級(jí)巡邏艦、加強(qiáng)越南海上執(zhí)法能力，以及美國(guó)航母訪問越南港交換意見�？傮w來看，雖然南海有關(guān)爭(zhēng)議不斷緩和，但是美越在各個(gè)領(lǐng)域的合作正在不斷加強(qiáng)。

       （二）與菲律賓的關(guān)系

       與越南不同，菲律賓作為美國(guó)的盟國(guó)，一直與美國(guó)保持著軍事關(guān)系，甚至在蘇比克灣關(guān)閉、美軍撤出菲律賓之后依然如此。從1991年開始，美國(guó)和菲律賓通常舉行年度的“肩并肩”聯(lián)合軍事訓(xùn)練。另外，“9•11”事件之后，出于對(duì)恐怖主義的擔(dān)憂，美國(guó)和菲律賓加強(qiáng)了在反恐領(lǐng)域的合作。2008年南海局勢(shì)升溫之后，美國(guó)和菲律賓提升了外交以及軍事領(lǐng)域合作的總體水平。

       回顧過去，2011年似乎成為美菲關(guān)系的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。2011年1月，美國(guó)和菲律賓第一次舉辦雙方國(guó)務(wù)院和外交部官員參加的“雙邊戰(zhàn)略對(duì)話”。按照時(shí)任助理國(guó)務(wù)卿科特•坎貝爾（Kurt Campbell）的說法，對(duì)話的目的之一是討論如何“提升菲律賓的海上力量”，在其海域進(jìn)行巡邏。2011年5月，美國(guó)同意向菲律賓出售1艘漢密爾頓級(jí)海岸警衛(wèi)艇，這成為實(shí)力尚弱的菲律賓海軍的旗艦，被命名為“德爾皮拉爾”號(hào)。

       2011年11月，為了紀(jì)念美菲同盟建立60周年，美國(guó)和菲律賓發(fā)表《馬尼拉宣言》，重申以《共同防御協(xié)定》作為雙邊關(guān)系的基礎(chǔ)。宣言本身也提到在海上安全領(lǐng)域的合作，包括在航行自由、和平解決爭(zhēng)議和采取“協(xié)作的、多邊的、外交性過程”方面的利益共享。在簽署宣言期間，借指菲律賓拳擊冠軍曼尼•帕奎奧獲勝，希拉里聲稱：“我們將一直與菲律賓站在一起，一起為實(shí)現(xiàn)我們所追求的未來而奮斗�！�

       2012年1月，兩國(guó)舉行第二次雙邊戰(zhàn)略對(duì)話。2012年4月，兩國(guó)第一次舉行雙方外長(zhǎng)和國(guó)防部長(zhǎng)參加的“2+2”部長(zhǎng)級(jí)高層對(duì)話，對(duì)話強(qiáng)調(diào)合作，幫助菲律賓建立“最低限度的、可信的防御態(tài)勢(shì)”，同時(shí)發(fā)展海域感知能力。從那時(shí)起，雙方還開始討論在輪換基礎(chǔ)上增加美國(guó)在菲律賓的軍事存在，但尚未達(dá)成最終協(xié)議。

       2013年12月，美國(guó)宣布一項(xiàng)為期3年總額4000萬美元的計(jì)劃，幫助菲律賓增強(qiáng)海域感知能力。2014年，奧巴馬在訪問菲律賓期間簽署了《美菲加強(qiáng)防務(wù)合作協(xié)議》(Enhanced Defense Cooperation Agreement，ECDA)。2016年3月，美菲兩國(guó)發(fā)表聯(lián)合聲明，美軍獲準(zhǔn)使用菲律賓的5個(gè)軍事基地。

       2016年6月，杜特爾特當(dāng)選菲律賓總統(tǒng)之后，美菲關(guān)系出現(xiàn)了重大變化。出于對(duì)美國(guó)干涉菲律賓反毒斗爭(zhēng)中的人權(quán)問題和取消對(duì)菲律賓援助等做法的不滿，杜特爾特宣稱“要執(zhí)行一個(gè)不單純依賴于美國(guó)這一長(zhǎng)期盟友的外交路線”。2016年10月，杜特爾特訪問中國(guó)，在訪華期間，他公開表示要與長(zhǎng)期締約盟友美國(guó)“分道揚(yáng)鑣”�！懊绹�(guó)之音”形容杜特爾特對(duì)中國(guó)的國(guó)事訪問反映了“菲中關(guān)系的180度大轉(zhuǎn)變”。2017年1月，杜特爾特甚至宣稱要廢除允許美國(guó)在菲駐軍的美菲《訪問部隊(duì)協(xié)議》(VFA)。

        特朗普當(dāng)選總統(tǒng)以后，美菲關(guān)系逐漸緩和，兩國(guó)關(guān)系在同盟框架內(nèi)得以發(fā)展。2017年1月，在杜特爾特不斷發(fā)表反美言論的同時(shí)，菲律賓國(guó)防部長(zhǎng)德爾芬•洛倫扎納（Delfin Lorenzana）表示，按照美菲兩國(guó)在2014年簽署的《加強(qiáng)防務(wù)合作協(xié)議》，美軍2017年將開始在5個(gè)菲律賓軍事基地建設(shè)軍事設(shè)施，并且表示杜特爾特總統(tǒng)已知曉此事，“總統(tǒng)說尊重前任政府簽訂的所有條約”。

        2017年4月，特朗普與杜特爾特通電話，贊揚(yáng)反毒斗爭(zhēng)，并邀請(qǐng)杜特爾特訪問美國(guó)。

       5月，美菲“肩并肩”聯(lián)合軍演仍按雙方協(xié)議得以進(jìn)行，但縮減了演習(xí)規(guī)模，演習(xí)內(nèi)容也做了調(diào)整，從國(guó)土防衛(wèi)轉(zhuǎn)為人道主義援助、救災(zāi)和反恐。這次演習(xí)的地點(diǎn)在菲律賓北部的呂宋島地區(qū)和中部的米沙鄢群島地區(qū)，這是近年來“肩并肩”軍演首次放棄將南海作為軍演地點(diǎn)。

       6月，美國(guó)向菲律賓新交付了一批陸軍裝備，這是美國(guó)對(duì)菲律賓一項(xiàng)總價(jià)值1.5億美元的長(zhǎng)期軍售項(xiàng)目的一部分。美國(guó)駐菲律賓使館在一份聲明中說，這些武器將增強(qiáng)菲律賓陸戰(zhàn)隊(duì)的反恐能力，保護(hù)正在南部城市執(zhí)行反恐任務(wù)的士兵。8月，國(guó)務(wù)卿蒂勒森訪問菲律賓，杜特爾特自稱是“美國(guó)謙卑的朋友”，并稱理解“美國(guó)國(guó)內(nèi)存在的問題”。

       這些新的發(fā)展和表態(tài)說明美菲關(guān)系雖然出現(xiàn)裂痕，但是同盟關(guān)系依然在發(fā)揮效力。不同的是，菲律賓試圖在南海問題上表現(xiàn)克制，在與中國(guó)發(fā)展緊密合作關(guān)系的同時(shí)，在中美之間尋求適度平衡。

       展望未來

       在過去數(shù)年中，美國(guó)對(duì)南海的政策不斷變化以回應(yīng)南海有關(guān)爭(zhēng)議中緊張程度的上升，尤其是針對(duì)中國(guó)的行為。盡管美國(guó)對(duì)主權(quán)主張不持立場(chǎng)，但增加了對(duì)南海有關(guān)爭(zhēng)議的介入程度，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)和平處理主權(quán)主張，和平解決爭(zhēng)議。因?yàn)橹袊?guó)在所有聲索方中擁有最強(qiáng)大的海上能力，對(duì)南海的海洋地貌提出主張，并且堅(jiān)持九段線的含義和法律地位，美國(guó)的南海政策更多的是針對(duì)中國(guó)。

       結(jié)果是南海的海上安全問題變?yōu)橹忻狸P(guān)系中的問題，美國(guó)基于中立原則，更多地關(guān)注爭(zhēng)議管理而不是主權(quán)問題，尋求防止南海成為中美關(guān)系的主導(dǎo)或中心要素。到現(xiàn)在為止，美國(guó)的政策是有效的。海上安全和南海問題會(huì)在諸如東盟地區(qū)論壇和東亞峰會(huì)等會(huì)議上得到定期討論，同時(shí)，中國(guó)和東盟之間也開始向達(dá)成約束性的行為準(zhǔn)則邁進(jìn)。如果南海問題變成中美關(guān)系中的中心議題，預(yù)示中美兩國(guó)很可能在地區(qū)安全上陷入更嚴(yán)重的競(jìng)爭(zhēng)。

       展望未來，南海問題仍將在一個(gè)時(shí)期內(nèi)存在于中美關(guān)系之中，潛在的主權(quán)沖突也不會(huì)在短期內(nèi)得到解決。沒有聲索方看起來愿意弱化主權(quán)主張，尋求最終的解決，甚至對(duì)海上管轄權(quán)的主張仍然保持爭(zhēng)議，越南以及中國(guó)（包括中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)）的情況都是如此。因此，南海有關(guān)爭(zhēng)議在未來一段時(shí)間內(nèi)都將是地區(qū)安全的主要問題。

       南海問題在中美關(guān)系中的作用難以評(píng)估，因?yàn)檫@從根本上取決于爭(zhēng)議本身如何發(fā)展，美國(guó)在對(duì)主權(quán)問題保持中立和參與管理爭(zhēng)議的不穩(wěn)定性之間維持平衡是關(guān)鍵。如果不僅在過程當(dāng)中而且在實(shí)質(zhì)內(nèi)容方面，美國(guó)與其他國(guó)家站在一起反對(duì)中國(guó)，南海有關(guān)爭(zhēng)議就會(huì)對(duì)中美關(guān)系產(chǎn)生大的影響，變成中美競(jìng)爭(zhēng)的附加因素。從中國(guó)的角度來看，美國(guó)對(duì)其他聲索方的偏袒會(huì)強(qiáng)化一種看法，即美國(guó)更多地介入到中國(guó)的主權(quán)問題，不僅是臺(tái)灣問題，而且基于與日本防務(wù)條約的同盟義務(wù)，也介入到東海有關(guān)爭(zhēng)議。要維持這種平衡，正如前奧巴馬總統(tǒng)亞洲政策高級(jí)顧問杰弗里•貝德所說，“在關(guān)于應(yīng)追求哪些權(quán)利主張和如何為之的問題上，美國(guó)需要強(qiáng)調(diào)遵守國(guó)際規(guī)范的重要性”。